Projets énergétiques : réduire l’incertitude pour relancer l’investissement

Au cours des dernières années, plusieurs projets énergétiques nationaux ont été annulés ou substantiellement retardés au Canada en raison de l’inefficacité du processus d’approbation gouvernemental. Cette situation est alarmante, compte tenu de la contribution du secteur énergétique à l’économie canadienne, mais aussi de notre compétitivité en baisse relativement à notre principal partenaire commercial. En effet, les États-Unis ont mis en place une série de réformes visant à alléger le fardeau réglementaire des entreprises alors qu’ici, on prend la direction inverse.

Communiqué de presse : Délais des projets énergétiques (C-69) : Ottawa doit s’engager à respecter ses propres règles
 

En lien avec cette publication

Approbation de projets énergétiques : la valse de l’incertitude doit cesser (La Presse+, 12 octobre 2018) End uncertainty on energy-project approvals (The Hill Times, 11 octobre 2018)

Cette Note économique a été préparée par Alexandre Moreau, analyste en politiques publiques à l’IEDM, en collaboration avec Germain Belzile, chercheur associé senior à l’IEDM. La Collection Énergie de l’IEDM vise à examiner l’impact économique du développement des diverses sources d’énergie et à réfuter les mythes et les propositions irréalistes qui concernent ce champ d’activité important.

Au cours des dernières années, plusieurs projets énergétiques nationaux ont été annulés ou substantiellement retardés au Canada en raison de l’inefficacité du processus d’approbation gouvernemental.

Cette situation est alarmante, compte tenu de la contribution du secteur énergétique à l’économie canadienne, mais aussi de notre compétitivité en baisse relativement à notre principal partenaire commercial. En effet, les États-Unis ont mis en place une série de réformes visant à alléger le fardeau réglementaire des entreprises alors qu’ici, on prend la direction inverse(1).

Le secteur énergétique canadien a généré 172 milliards $ en activité économique en 2017, soit environ 10 % de l’économie du pays. L’extraction du pétrole et du gaz en représente plus des deux tiers(2). Il s’agit donc d’une source importante d’emplois et d’investissements qui soutient de façon directe et indirecte une multitude d’entreprises et de communautés.

L’extraction, la transformation et le transport des ressources énergétiques nécessitent en outre des infrastructures colossales et, par le fait même, des investissements importants. En 2017, le secteur de l’énergie représentait le tiers des dépenses d’immobilisation du pays(3). En tout, ce secteur fournit des emplois à plus de 240 000 Canadiens(4).

La longue marche réglementaire

Malgré l’importance de l’énergie dans l’économie canadienne, des échecs récents soulèvent des doutes importants sur l’efficacité des processus d’approbation pour les grands projets qui débordent des frontières provinciales. À titre d’exemple, l’Office national de l’énergie (ONÉ) avait approuvé l’expansion de l’oléoduc Trans Mountain, qui lie l’Alberta à la côte de la Colombie-Britannique, sujet au respect de 157 conditions(5). La résistance de certains groupes et politiciens a néanmoins étiré le processus et engendré pas moins de 17 batailles juridiques, toutes tranchées en faveur du projet(6).

Pour sortir de l’impasse, le gouvernement fédéral a décidé d’acheter l’oléoduc en mai 2018(7). Cela n’aura cependant pas suffi à faire avancer le projet, puisqu’une défaite subséquente en Cour d’appel fédérale a invalidé son approbation. Cette décision pourrait ajouter un délai supplémentaire allant jusqu’à 24 mois, alors qu’il s’en est déjà écoulé 77 depuis le dépôt initial(8), soit plus de huit ans en tout (voir la Figure 1).

Les décisions politiques qui font fi de l’avis des agences gouvernementales indépendantes compliquent elles aussi le processus d’approbation, comme ce fut le cas avec Northern Gateway. Ce projet a été proposé en mai 2010. Une réponse positive a été rendue par l’ONÉ après trois ans d’analyse (sous réserve de respecter 209 conditions), et le gouvernement précédent donnait son appui un an plus tard, en 2014. La Cour d’appel fédérale a annulé cette décision en juin 2016, et Ottawa a finalement rejeté le projet, suite à un nouvel examen, en novembre de la même année(9). Ces multiples revirements de situation se sont donc échelonnés sur 79 mois.

Parfois, les exigences réglementaires imposent des coûts si importants qu’elles peuvent mener à l’abandon d’un projet. Une demande à l’ONÉ a été déposée en octobre 2014 pour la construction du projet de pipeline Énergie Est, dont la valeur est estimée à près de 16 milliards $. Pour tenter de rallier les opposants, le gouvernement a modifié le mandat de l’ONÉ, notamment pour y inclure l’obligation de considérer les émissions de CO2 en amont et en aval(10). Ce changement des règles du jeu, qui a imposé des coûts et des contraintes supplémentaires dans un contexte de baisse des prix, a incité TransCanada à abandonner le projet, 37 mois après son dépôt(11). ​

Le désavantage canadien

Ces récents échecs, parmi d’autres(12), ont réduit les opportunités économiques des Canadiens, en plus de mettre en relief un contexte nuisible à l’investissement. Un entrepreneur doit évidemment tenir compte de plusieurs facteurs avant d’investir dans un projet d’envergure, notamment la fiscalité, la main-d’œuvre, l’accès aux marchés, le respect de la propriété et l’accès aux ressources.

Le contexte réglementaire est un facteur particulièrement important dans la mesure où un processus d’approbation long et imprévisible, en augmentant l’incertitude et les dépenses, décourage l’investissement. Répondre à des exigences réglementaires qui peuvent changer à tout moment cause inévitablement une augmentation des coûts administratifs et de main-d’œuvre. À cela s’ajoutent aussi des coûts d’opportunité difficiles à évaluer, qui découlent des pertes de revenus engendrées par le fait que l’entreprise doit attendre beaucoup plus longtemps avant qu’un projet soit opérationnel.

Les données recueillies dans le Global Petroleum Survey de l’Institut Fraser démontrent elles aussi qu’un processus réglementaire long et imprévisible décourage l’investissement. Cela place les principales provinces productrices de pétrole dans une situation difficile par rapport à leurs concurrents américains en ce qui a trait aux délais et à la prévisibilité des processus d’approbation.

La Colombie-Britannique et l’Alberta sont en effet les endroits en Amérique du Nord où les lourdeurs administratives sont les pires selon les investisseurs, tout juste après la Californie. Plus des deux tiers des entreprises sondées ont exprimé une réticence à investir dans ces deux provinces en raison de l’incertitude réglementaire (voir la Figure 2).

Des délais excessivement longs et imprévisibles ont évidemment pour effet d’imposer des coûts supplémentaires aux entreprises. Les deux mêmes provinces canadiennes font piètre figure sous ce chapitre aussi, inspirant les mêmes réserves aux investisseurs(13).

C’est pourtant en Colombie-Britannique et en Alberta que l’on extrait la grande majorité du pétrole et du gaz canadiens(14). Au sud de la frontière, des États où le climat réglementaire est très favorable à l’investissement, soit le Texas, la Virginie-Occidentale, le Dakota du Nord et l’Oklahoma revendiquent la moitié de la production de pétrole américain(15).

Canada et États-Unis, des tendances inverses

Au Canada, la contestation publique face aux projets énergétiques a mené le gouvernement à revoir l’ensemble du processus d’approbation des projets d’envergure avec le dépôt du projet de loi C-69, qui créera entre autres la Régie canadienne de l’énergie, en remplacement de l’ONÉ(16). Dans sa forme actuelle, plusieurs éléments indiquent que les nouvelles dispositions auraient pour effet d’allonger et de complexifier davantage le processus.

D’une part, le ministre devra tenir compte de certains facteurs particuliers dans sa prise de décision, notamment les « solutions de rechange » au projet et « l’interaction du sexe et du genre avec d’autres facteurs identitaires »(17). Selon Osler, un cabinet d’avocats en droit des affaires, « ces facteurs rendent une évaluation d’impact semblable à un exercice d’établissement de politique, plutôt que de concentrer l’attention sur les mérites d’un projet particulier, ce qui devrait augmenter la portée des études que les promoteurs auront à réaliser et accroître les incertitudes quant à l’ensemble des projets »(18).

Il va sans dire qu’un minimum de réglementation est souhaitable pour assurer la protection de l’environnement et qu’il est indispensable de consulter les tierces parties affectées par un projet d’envergure, mais l’ajout d’une multitude de considérations fondamentalement subjectives entre les mains d’un organisme quasi judiciaire risque fortement de complexifier le processus. Bien que les objectifs véhiculés dans le cadre du projet de loi soient louables, on peut se demander si le processus d’évaluation environnementale d’un projet énergétique est la meilleure plateforme pour analyser ces autres enjeux.

D’autre part, bien que le projet de loi réduise légèrement le délai d’approbation, il ajoute cependant un processus de préapprobation, qui implique 180 jours de consultations publiques(19). Pour la firme d’avocats Northern Rose Fulbright, le projet de loi « risque de maintenir, voire d’allonger les délais actuels »(20).

Aussi, plusieurs dispositions accordent une grande latitude au ministre, qui peut suspendre, prolonger ou annuler tout le processus durant la planification des travaux et l’évaluation des projets, selon son interprétation de la situation. Par exemple, après avoir pris connaissance des conclusions du rapport d’évaluation, le ministre doit juger si les impacts du projet sont dans « l’intérêt public »; il peut alors imposer des conditions supplémentaires au promoteur ainsi qu’un plan de suivi(21). Enfin, le ministre aura toujours le pouvoir de refuser un projet ayant obtenu l’approbation, mais l’inverse ne sera plus possible(22).

Pendant ce temps, au sud de la frontière, le processus d’approbation des projets énergétiques a été simplifié. Notamment, certains projets d’infrastructure jugés prioritaires par l’exécutif font l’objet d’une procédure accélérée(23).

Par ailleurs, deux lois actuellement à l’étude au Sénat américain visent à faciliter l’approbation des projets impliquant le commerce du pétrole, du gaz naturel et de l’électricité entre les États, mais aussi avec le Canada et le Mexique(24). Le processus d’approbation serait dépolitisé, puisque la décision relèverait d’une agence fédérale indépendante, soit la Federal Energy Regulatory Commission (FERC), et non du département d’État et du président, comme c’est présentement le cas. La FERC serait tenue d’accorder un permis pour les projets transfrontaliers dans un délai de 120 jours, et de seulement 30 dans le cas des importations et exportations de gaz naturel. L’intérêt public du projet et le respect des politiques et normes existantes doivent préalablement avoir été démontrés, sans quoi le projet n’irait pas de l’avant(25).

Pour accélérer davantage l’approbation des projets d’infrastructure et éviter les doublons, la Maison-Blanche a mis en place le principe « une agence, une décision » par le truchement d’un ordre exécutif. Désormais, il n’est plus nécessaire d’obtenir une multitude de permis auprès de plusieurs agences; le processus est centralisé entre les mains d’une seule, qui détient la responsabilité de se coordonner avec les agences ayant une expertise pertinente à l’évaluation du projet. De plus, celles-ci devront rendre compte de leur performance en termes de coûts, de délais et de respect des règles.

Les agences seront ainsi notées et les mauvaises performances ou le dépassement des délais prévus seront sanctionnés par des pénalités financières déduites de leur budget respectif. L’évaluation environnementale des grands projets de développement devra être complétée dans un délai maximal de deux ans. Si l’évaluation est favorable, l’agence responsable devra accorder le permis dans les 90 jours suivants(26).

Prendre les moyens

Le ralentissement des investissements dans le secteur énergétique canadien n’est sans doute pas étranger aux conditions défavorables de notre côté de la frontière; un alourdissement réglementaire ne ferait qu’accentuer le phénomène(27). Cependant, un tel exode des investissements n’est pas inévitable, et les gouvernements peuvent réduire l’incertitude et les coûts qui en découlent.

Dans le préambule de la partie du projet C-69 qui porte sur l’évaluation d’impact, on peut lire « qu’un processus décisionnel transparent, efficace et opportun favorise un climat d’investissement positif au Canada »(28). Afin que cet objectif soit atteint, le projet de loi devrait être amendé pour y inclure les éléments suivants :

• Le dépassement des délais prévus dans la loi, notamment celui de 180 jours pour les consultations publiques, et ceux de 300 ou 600 jours pour réaliser les études d’impact, devraient entraîner des sanctions budgétaires pour l’organisme concerné;
• Le pouvoir discrétionnaire des politiciens de bloquer un projet une fois que celui-ci a reçu toutes les approbations nécessaires devrait être éliminé;
• Un projet devrait être évalué d’après les règles existantes lors du dépôt de son dossier, ces règles ne pouvant changer en cours de route;
• Les entreprises devraient être indemnisées pour les dommages causés par le dépassement des délais, de façon proportionnelle au dépassement.

En somme, lorsque le gouvernement veut s’assurer que les citoyens et les entreprises suivent les règles et respectent les lois, il n’hésite pas à mettre en place des incitations, dont des pénalités. La même logique devrait s’appliquer au gouvernement lorsqu’il ne respecte pas ses propres délais et règlements.

Le Canada peut redevenir l’endroit invitant qu’il a déjà été pour les investisseurs. Il suffit d’en prendre les moyens.

Références

1. Germain Belzile, Le secteur pétrolier et gazier canadien en péril? Comment les taxes et la réglementation excessives menacent notre compétitivité, Cahier de recherche, IEDM, 19 octobre 2017, p. 19-20.
2. PIB en dollars enchaînés de 2007 pour la subdivision Secteur de l’énergie [T016]. Statistique Canada, Tableau 36-10-0434-03 : Produit intérieur brut (PIB) aux prix de base, par industries, moyenne annuelle, 2017.
3. L’extraction de pétrole et de gaz [SCIAN 211] représente la majorité de ces dépenses. Statistique Canada, Tableau 34-10-0036-01 : Dépenses en immobilisation et réparations, actifs corporels non résidentiels par industrie, 2006-2018.
4. On retrouve 62 % de ces emplois en Alberta et en Colombie-Britannique. Statistique Canada, Tableau 36-10-0489-01 : Statistiques du travail conformes au Système de comptabilité nationale (SCN), selon la catégorie d’emploi et l’industrie, 2017.
5. Office national de l’énergie, Résumé de la recommandation − Projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain, 27 février 2017.
6. Dan Healing, « ‘We won again’ : Supreme Court dismisses Burnaby’s case against Trans Mountain pipeline », National Post, 23 août 2018. Laura Kane, « Key Trans Mountain court ruling expected minutes before Kinder Morgan shareholder vote », The Globe and Mail, 29th August 2018.
7. Geoffrey Morgan, « As costs rise and pipe arrives, Ottawa insists Trans Mountain project is on track », National Post, 9 août 2018.
8. En date du mois de septembre 2018. Laura Kane « Trans Mountain expansion could be delayed for years by court decision: experts », Toronto Star, 31 août 2018; Trans Mountain, Project Rundown: 2012 to Today, 1er août 2017.
9. Global News, « Northern Gateway: Timeline », 17 juin 2014. Gouvernement du Canada, Ressources naturelles Canada, Énergie, Ressources de l’énergie, Projets de pipeline d’énergie, Projet de pipelines Northern Gateway, juillet 2017; Bruce Cheadle, « Justin Trudeau halts Northern Gateway, approves Kinder Morgan expansion, Line 3 », Global News, 29 novembre 2016.
10. La Presse canadienne, « Énergie Est : les gaz à effet de serre seront pris en considération par l’ONÉ », La Presse, 23 août 2017.
11. Azeb Wolde-Giorghis, « TransCanada abandonne le projet d’oléoduc Énergie Est », Radio-Canada, 5 octobre 2017.
12. Germain Belzile, op. cit., note 1, p. 19-20.
13. Cost of regulatory compliance—related to filing permit applications, participating in hearings, etc. Fraser Institute, Global Petroleum Survey 2017, View the Figures and Tables, table 9 X, 28 novembre 2017.
14. Office national de l’énergie, Statistiques et analyse, Production de gaz naturel commercialisable au Canada, 2017; Statistique Canada, Tableau 25-10-0063-01 : Approvisionnement et utilisation du pétrole brut et équivalent, 2017.
15. Il s’agit de la production de pétrole pour l’année 2017. Energy Information Administration, Petroleum & Other Liquids, Data, Crude Oil Production, 31 juillet 2018.
16. Au moment de compléter cette publication, le projet de loi était en troisième lecture et devait être examiné par le Sénat. Parlement du Canada, Projet de loi C-69 : Loi édictant la Loi sur l’évaluation d’impact et la Loi sur la Régie canadienne de l’énergie, modifiant la Loi sur la protection de la navigation et apportant des modifications corrélatives à d’autres lois, Troisième lecture, 20 juin 2018, art. 10.
17. Ibid., art. 22.
18. Martin Ignasiak, Sander Duncanson et Jessica Kennedy, « Modifications à la réglementation sur l’évaluation d’impact, sur la Régie de l’énergie et sur les voies navigables », Osler, 12 février 2018.
19. Le délai pour compléter l’étude d’impact est, quant à lui, passé à 300 jours plutôt qu’un an pour l’Agence canadienne d’évaluation d’impact, et à 600 jours plutôt que deux ans dans le cas des commissions. Matthew D. Keen et Michael Manhas, « Nouvelle législation en matière d’évaluation environnementale : Projet de loi C-69 », Northern Rose Fulbright, février 2018.
20. Ibid.
21. Parlement du Canada, op. cit., note 16, article 1.
22. Megan Helmer, « What does Bill C-69 – Impact Assessment Act mean for Canadian resource companies », PR Associates, 19 mars 2018.
23. Ces projets doivent remplir plusieurs critères : être une urgence pour la sécurité publique ou nationale, être prêts à démarrer rapidement, être créateurs d’emploi et avoir le potentiel d’accroître la production manufacturière des États-Unis. L’administration Trump a ainsi ciblé 47 projets ayant une valeur totale de près de 140 milliards $US. Federal Register, « Expediting Environmental Reviews and Approvals for High Priority Infrastructure Projects », Executive Order 13766, vol. 82, no 18, 30 janvier 2017; Lynn Horsley et al., « Exclusive : Trump team compile infrastructure priority list », McClatchy Washington bureau, 24 janvier 2017.
24. Congress.gov, H.R.2883 − Promoting Cross-Border Energy Infrastructure Act, 115th Congress (2017-2018) 12 juin 2017 et H.R.2910 − Promoting Interagency Coordination for Review of Natural Gas Pipelines Act, 115th Congress (2017-2018), 15 juin 2017.
25. Shawn McCarthy, « U.S. House passes bill to streamline cross-border pipeline projects », The Globe and Mail, 20 juillet 2017; Timothy Cama, « House votes to streamline pipeline reviews », The Hill, 19 juillet 2017.
26. Federal Register, « Establishing Discipline and Accountability in the Environmental Review and Permitting Process for Infrastructure Projects » Executive Order 13807, vol. 82, no 163, 24 août 2017.
27. Germain Belzile, op. cit., note 1, p. 13-21.
28. Parlement du Canada, op. cit., note 16, art. 1.