Pénurie de main-d’œuvre: Aider un bassin de travailleurs potentiels pris au piège à améliorer leur sort

Note économique montrant comment l’approche du soutien au revenu au Canada retient captifs ceux-là même qu’elle est censée aider à cause d’une structure d’incitation pernicieuse qui crée d’énormes obstacles à l’emploi

Les gouvernements fédéral et provincial devraient rendre plus progressive la pente de réduction des prestations sociales afin d’inciter les prestataires de l’aide sociale aptes à le faire à joindre le marché du travail, conclut cette étude de l’Institut économique de Montréal.

Annexes 1 et 2 (en anglais seulement)

En lien avec cette publication

Réduire les prestations sociales progressivement pour inciter à travailler (Le Journal de Montréal, 9 février 2023) The inactivity trap: Would you leave welfare for $4.61/hr? (Financial Post, 15 février 2023) Reduce welfare clawback to increase workforce: MEI (The Suburban, 15 février 2023)	Entrevue avec Renaud Brossard(Mario Dumont, QUB Radio, 9 février 2023)

Cette Note économique a été préparée par Jason Dean, chercheur associé à l’IEDM et professeur adjoint d’économie au King’s University College de l’Université Western Ontario, en collaboration avec Célia Pinto Moreira, analyste en politiques publiques à l’IEDM. La Collection Fiscalité de l’IEDM vise à mettre en lumière les politiques fiscales des gouvernements et à analyser leurs effets sur la croissance économique et le niveau de vie des citoyens.

Ces derniers mois, beaucoup d’entre nous ont vécu la frustration d’attendre dans une longue file chez Tim Hortons, de tomber sur un énième message de rupture de stock en magasinant en ligne ou de devoir prendre congé pour se rendre dans un bureau de Service Canada. En temps normal, l’abondance des offres d’emploi qu’on voit partout serait le signe d’une économie saine et florissante. Mais aujourd’hui, elles nous rappellent la pénurie de main-d’œuvre persistante qui ralenti notre économie, avec un taux de chômage qui a atteint un plancher en quarante ans alors que le nombre de postes vacants bat des records.

Le ratio chômeurs-postes vacants, qui mesure le nombre de personnes sans emploi par poste disponible, a atteint un creux historique de 1,4 au premier trimestre de 2022, et toutes les provinces enregistrent un déclin(1). Tous les grands secteurs économiques montrent des signes de pénurie de main-d’œuvre, et la situation ne serait pas près de s’améliorer. On compte environ un million de postes vacants que les employeurs peinent à combler et les pénuries attendues à courte échéance sont une préoccupation majeure(2).

La tendance découle assurément du vieillissement de la population, exacerbé par la pandémie, qui a bouleversé la chaîne d’approvisionnement mondiale et entraîné des changements considérables dans les occupations, notamment de nombreux départs dans l’hébergement et la restauration(3). Elle a toutefois une autre cause souvent oubliée : un système de soutien au revenu qui favorise la dépendance à long terme au moyen d’incitations économiques contre-productives, maintenant de nombreuses personnes aptes à travailler dans le cercle vicieux de la pauvreté. Ces programmes qui n’encouragent en rien le travail depuis des décennies ont pour effet cumulatif de mettre sur la touche des travailleurs potentiellement productifs et de leur laisser peu d’espoir de s’en sortir.

Aide sociale au Canada

Dans toutes les provinces, le soutien au revenu est assuré par divers programmes d’aide sociale considérés comme un filet de sécurité de dernier recours s’adressant aux personnes qui ont épuisé toutes les autres sources d’aide financière. Cette compétence relève des provinces et des territoires, qui ont leurs propres programmes avec leurs particularités en ce qui concerne l’administration, les critères d’admissibilité et les prestations. Cependant, leur structure et leurs caractéristiques de base sont à peu près les mêmes partout au pays; ils allouent des versements directs en espèces et des prestations en nature comme les soins dentaires, les soins de la vue, les médicaments et d’autres soins de santé.

Si un prestataire décide de travailler, le montant de ses prestations d’aide sociale diminue lorsque ses revenus dépassent un certain seuil. Ces revenus sont alors sujets à de forts taux de récupération sur les prestations, soit habituellement entre 50 % et 100 % selon la province(4). Ce prestataire doit également payer de l’impôt sur le revenu et contribuer à l’assurance-emploi et au Régime de pensions du Canada. Il risque aussi de subir des réductions supplémentaires s’il vit dans un loyer indexé sur le revenu, ou de perdre ses avantages en nature s’il travaille à temps plein.

Des incitations économiques contre-productives maintiennent de nombreuses personnes aptes à travailler dans le cercle vicieux de la pauvreté.

De toute évidence, ces conséquences substantielles, combinées à la désutilité du travail et à la perte du temps de loisirs, dissuadent les prestataires de travailler et augmentent considérablement le « salaire d’acceptation », c’est-à-dire le salaire minimal qu’ils jugent suffisant pour que travailler en vaille la peine. C’est là le cœur du problème, la raison qui les retient dans l’inactivité.

Plusieurs études canadiennes confirment l’existence d’une telle impasse. Le montant des prestations augmente avec la durée du recours à l’aide sociale(5) et tend à favoriser la dépendance continue à ce soutien(6), non seulement chez les prestataires actuels, mais aussi chez leurs enfants(7). Par exemple, en Ontario, seulement 1 % des prestataires quittent le programme pour aller travailler au cours d’un mois donné et 20 % restent inscrits au programme pendant au moins cinq ans(8). Au Québec, il y a environ 30 % de probabilité qu’un enfant dont les parents bénéficient de l’aide sociale en reçoive au début de l’âge adulte. Cette dépendance perpétuelle est parfois qualifiée de « piège » de l’aide sociale.

Bassin inexploité de main-d’œuvre apte au travail

Au Canada, à peu près 8 % de la population bénéficie des programmes de soutien au revenu(9). L’Ontario et le Québec réunis comptent environ 70 % des prestataires canadiens. La Figure 1 illustre la répartition des prestataires selon la situation familiale et le potentiel d’employabilité. La première colonne montre la répartition par types de ménage. Or, les plus grands utilisateurs de l’aide sociale sont de loin les personnes seules, représentant 77 % (83 % au Québec, 73 % en Ontario).

La deuxième colonne montre la proportion des prestataires employables et non employables. Dans l’ensemble du Canada, environ 60 % des prestataires sont inscrits à un programme provincial d’invalidité, où il n’y a pas lieu de chercher un emploi. La proportion de prestataires dans cette catégorie varie d’une province à l’autre. (Au Québec, elle est de 17 points de pourcentage inférieure à celle de l’Ontario, ce qui reflète les différences dans les critères d’admissibilité au statut d’invalidité.)

Les prestataires aptes au travail sont encouragés à participer à des activités qui les aideront à intégrer le marché du travail. La plus grande partie d’entre eux sont des personnes seules, représentant 28 % de tous les prestataires au Canada (et 39 % au Québec). En 2021, il y avait au total 348 946 personnes dans cette catégorie(10), représentant un bassin substantiel de main-d’œuvre inexploitée qui pourrait atténuer la pénurie actuelle.

Le taux d’imposition à la participation (TIP), montre les effets cumulatifs de toutes les taxes et réductions de prestations pour un prestataire qui décide de travailler.

Pourquoi y a-t-il tant de personnes aptes à travailler qui sont sans emploi? La meilleure façon de répondre à cette question est de quantifier la dissuasion du travail, c’est-à-dire de comparer le montant auquel il faut renoncer et ce qui reste de la rémunération provenant d’un emploi. Certaines études récentes quantifient cette dissuasion en calculant le taux effectif marginal d’imposition (TEMI), qui mesure les pertes issues de l’impôt sur le revenu et de la diminution des prestations associées à un dollar additionnelle de revenu d’emploi(11). Cette mesure reflète précisément le peu d’intérêt, pour une personne qui occupe déjà un emploi, de travailler davantage. Les études montrent que les familles à faible revenu peuvent faire face à un TEMI allant jusqu’à 60 %, ce qui est beaucoup plus que chez les familles à revenu élevé.

Dans le contexte du piège de l’aide sociale, l’attention est plutôt dirigée sur les incitations à passer de l’inactivité à l’emploi. De plus, les travailleurs ne peuvent généralement pas choisir le nombre d’heures travaillées à la marge; ils peuvent seulement décider de travailler à temps partiel ou à temps plein. Dans ce scénario, la dissuasion est mieux quantifiée en calculant le taux d’imposition à la participation (TIP), qui montre les effets cumulatifs de toutes les taxes et réductions de prestations pour un prestataire qui décide de travailler. Le TIP mesure le pourcentage de revenu d’emploi brut retranché sous la forme de prestations réduites (en espèces ou en nature) et de modifications à l’imposition nette (comme des changements à l’impôt sur le revenu à payer et aux crédits d’impôt provinciaux et fédéraux non remboursables).

La dissuasion du travail en Ontario et au Québec

Le TIP varie d’une province à l’autre. La Figure 2 montre les TIP de l’Ontario et du Québec en 2020, qui comptent 70 % de tous les prestataires du Canada. Le Québec est la province la plus généreuse et l’Ontario offre des prestations équivalant à la moyenne de celles des autres provinces(12). Les taux sont calculés pour les personnes seules aptes à occuper un emploi, à temps partiel ou à temps plein.

Le revenu d’emploi utilisé dans le calcul est fondé sur ce qu’un prestataire pourrait gagner au salaire minimum. Ce salaire reflète un niveau de scolarité et d’expérience professionnelle relativement bas, qui limite les possibilités de décrocher un emploi plus payant(13). Pour mesurer avec exactitude toutes les prestations pertinentes et les coûts associés à la transition de l’inactivité à l’emploi, les calculs tiennent compte de tous les changements à l’impôt sur le revenu, aux crédits d’impôt provinciaux et fédéraux, et aux coûts supplémentaires pour les soins de santé.

Au Québec, pour un emploi à temps partiel comme à temps plein, le TIP est légèrement supérieur à 60 %, ce qui veut dire que les prestataires conservent moins de 40 % de tout revenu. En Ontario, la dissuasion est quelque peu moindre, particulièrement pour les travailleurs à temps partiel, qui présentent un TIP d’environ 40 %. Toutefois, un prestataire qui décide de travailler à temps plein au salaire minimum se voit retirer tout de même un peu plus de la moitié de sa rémunération d’emploi.

La principale raison qui explique que le TIP est considérablement plus faible en Ontario pour les travailleurs à temps partiel est que le taux de récupération est beaucoup plus élevé au Québec. Les deux provinces excluent du calcul 200 $ sur le revenu mensuel, mais le taux de récupération du Québec est de 100 % contre seulement 50 % en Ontario(14). En fait, le TIP pour le travail à temps partiel au Québec chuterait à environ 20 % si le taux de récupération était de 50 %(15). Malgré les taux de récupération différents, dans les deux provinces, le travail à temps plein annule toutes les prestations d’aide sociale. Puisque les prestations de l’Ontario sont moins généreuses, les prestataires perdent moins lorsqu’ils travaillent, c’est pourquoi le TIP pour les travailleurs à temps plein ontariens est inférieur à celui des Québécois.

Pour expliquer davantage ces chiffres, mentionnons que la hauteur des colonnes de la Figure 2 illustre le revenu d’emploi brut et que celles-ci sont divisées simplement pour montrer la portion retranchée à cause de la récupération et des changements d’imposition (section supérieure) et le gain financier net ou le montant restant (section inférieure). Par exemple, un prestataire québécois qui passerait de l’aide sociale au travail à temps plein au salaire minimum (deuxième colonne de la Figure 2) se verrait soustraire la somme faramineuse de 16 112 $ (63,4 %) de son revenu de 25 414 $. Autrement dit, le gain financier net d’un emploi à temps plein pendant toute une année est de seulement 9 302 $ (36,6 %).

Il est important de noter que ces TIP sont des estimations prudentes de l’effet de découragement sur les prestataires. La dissuasion réelle peut être beaucoup plus grande parce que les calculs présentés ici ne prennent pas en considération les augmentations de loyer chez les prestataires qui vivent dans un logement subventionné où le loyer est proportionnel au revenu. Les dépenses associées au travail, comme les coûts de transport et l’achat d’uniformes ou de vêtements de travail, réduisent également le gain net. De plus, il y a d’autres considérations intangibles comme le sentiment de désutilité du travail, qui, on se l’imagine facilement, doit être assez élevé compte tenu du faible niveau de scolarité des prestataires qui limite la possibilité de trouver un emploi stimulant et valorisant. Ainsi, pour bon nombre d’entre eux, le travail implique de troquer un précieux temps de loisirs pour un emploi potentiellement désagréable et ennuyant.

Conclusion

L’approche du soutien au revenu au Canada est un échec. Plutôt que de réduire la pauvreté, elle retient captifs ceux-là même qu’elle est censée aider à cause d’une structure d’incitation pernicieuse, qui crée d’énormes obstacles à l’emploi. Le problème est particulièrement déplorable lorsqu’on considère l’immense coût que ces programmes représentent annuellement pour les contribuables, lequel atteignait 44 milliards de dollars en 2020(16). De plus, l’ampleur de la pénurie de main-d’œuvre actuelle serait considérablement atténuée si le bassin de quelque 350 000 personnes seules aptes à travailler contribuait au marché du travail.

Il n’y a pas de solution miracle. Une politique qui éliminerait complètement la récupération des prestations et qui permettrait aux prestataires de conserver inconditionnellement leurs prestations mettrait fin au piège de l’aide sociale, mais serait à la fois coûteuse et injuste pour les travailleurs qui ne bénéficieraient pas de ce soutien, et en inciterait beaucoup à chercher le moyen d’être admissible à l’aide sociale. Toutefois, notre analyse suggère qu’il est possible de faire mieux dans le cadre des politiques actuelles. Deux des plus grandes provinces, le Québec et la Colombie-Britannique, récupèrent 100 % des revenus des prestataires; tel qu’expliqué ci-dessus, couper de moitié le taux de récupération peut encourager grandement le travail à temps partiel. Une plus grande exemption sur le revenu mensuel apporterait un coup de pouce supplémentaire.

La pénurie de main-d’œuvre actuelle serait considérablement atténuée si le bassin de quelque 350 000 personnes seules aptes à travailler contribuait au marché du travail.

L’incitation au travail à temps plein pourrait être améliorée en bonifiant le montant et la structure de versement de l’Allocation canadienne pour les travailleurs, une subvention salariale fédérale pour les travailleurs à faible revenu(17). Dans sa forme actuelle, l’allocation est suspendue à un niveau de rémunération inférieur à ce qu’il est possible de gagner en travaillant à temps plein au salaire minimum. De plus, puisqu’elle est versée au moyen du système d’impôt sur le revenu, il y a un décalage considérable entre la décision de travailler et son effet positif. Un mode de versement mensuel plus immédiat aurait sans doute une plus grande incidence sur l’incitation au travail.

Enfin, les politiques actuelles sur l’éducation et la formation sont axées sur les programmes à court terme. Dans la plupart des provinces, les prestataires ne sont pas autorisés à s’inscrire à des études postsecondaires. Pour atteindre l’objectif louable et maintes fois répété d’encourager l’autosuffisance, il faudrait leur donner accès à des programmes d’études qui correspondent aux besoins des employeurs dans l’économie du savoir qu’est celle du Canada.