Hydrocarbures au Québec : une interdiction mal avisée

Note économique montrant comment le gouvernement mine le potentiel de développement économique du Québec ainsi que son rôle dans la transition énergétique mondiale

Selon les auteurs de cette publication, le dépôt par le gouvernement québécois du projet de loi 21 visant à interdire l’exploration et l’exploitation d’hydrocarbures aura des conséquences néfastes sur le potentiel de développement économique du Québec et sur son rôle dans la réduction des émissions de gaz à effet de serre mondiales.

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Cette Note économique a été préparée par Gabriel Giguère, analyste en politiques publiques à l’IEDM, et Miguel Ouellette, directeur des opérations et économiste à l’IEDM. La Collection Énergie de l’IEDM vise à examiner l’impact économique du développement des diverses sources d’énergie et à réfuter les mythes et les propositions irréalistes qui concernent ce champ d’activité important.

Le dépôt par le gouvernement québécois du projet de loi 21(1) visant à interdire l’exploration et l’exploitation d’hydrocarbures aura des conséquences néfastes sur le potentiel de développement économique du Québec et sur son rôle dans la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) mondiales. Tandis que le gouvernement fédéral n’empêche pas le développement du secteur des hydrocarbures(2), ce qui permet aux entrepreneurs de stimuler l’économie canadienne, les partis politiques provinciaux présents à la Commission de l’agriculture, des pêcheries, de l’énergie et des ressources naturelles, eux, cautionnent de façon unanime(3) cette loi et, par extension, l’expropriation des entreprises œuvrant dans le secteur des hydrocarbures, faisant fi des besoins énergétiques de la province et du respect de la propriété privée.

Besoins énergétiques

Les besoins énergétiques du Québec sont considérables, cependant les décisions politiques successives font en sorte qu’il n’y a aucune exploitation ou exploration d’hydrocarbures dans la province(4). Et comme le Québec n’exploite ni gaz naturel ni pétrole, la province dépend exclusivement des importations(5).

Les besoins en pétrole sont un élément important des besoins énergétiques de la population québécoise. Les importations de pétrole liées à l’approvisionnement et l’utilisation de la province pour l’année 2019, soit avant la réduction de la demande liée à la pandémie, s’élèvent à plus de 202 000 barils par jour, en moyenne(6).

Qui plus est, le gaz naturel occupe également une part importante de l’énergie consommée au Québec (13 %)(7). Comme la province ne produit pas de gaz naturel de façon commerciale(8), malgré ses réserves substantielles(9), cette ressource ainsi que le pétrole sont importés principalement de l’Ouest canadien et des États-Unis(10), pour une somme de plusieurs milliards annuellement(11) (voir la Figure 1). La consommation de gaz naturel de la province pour l’année 2021 s’est élevée à plus de 6,1 milliards de mètres cubes, pour un coût approximatif de plus d’un milliard dollars(12). Étant donné de tels besoins énergétiques, les politiques actuelles du gouvernement québécois sont inadéquates : les ressources en gaz naturel récupérable de la vallée du Saint-Laurent à elles seules seraient suffisantes pour répondre à la demande intérieure pendant au moins 40 ans(13).

Globalement, comme nous le verrons dans la section suivante, les décisions politiques en matière d’hydrocarbures freinent le développement économique du Québec, et par extension celle des régions où l’on retrouve ces ressources. Ces dernières années ont été marquées par un flou réglementaire entourant l’exploration et l’exploitation d’hydrocarbures dans la province, culminant au projet de loi 21, qui les interdit.

Évolution du flou réglementaire

Afin d’encadrer l’exploration et l’exploitation des hydrocarbures(14), l’Assemblée législative du Québec a adopté en 2016 le projet de loi 106 proposé par le gouvernement libéral, devenu la Loi concernant la mise en œuvre de la Politique énergétique 2030 et modifiant diverses dispositions législatives. Cette loi costaude regroupait un ensemble de lois, dont la Loi sur les hydrocarbures(15). Elle avait pour but d’assurer des pratiques sévères en matière de protection de l’environnement à travers une réglementation stricte(16).

En 2018, après l’entrée en vigueur de cette loi, une modification a été apportée à la Loi sur les hydrocarbures afin d’interdire l’exploitation de gaz de schiste au Québec, ce qui a mené à une bataille juridique puisque des entreprises détenaient déjà des permis et respectaient la loi(17). De telles décisions nuisent à la prévisibilité du cadre réglementaire et sont donc néfastes pour les investissements liés au secteur. Devant l’insécurité grandissante, les entreprises y réfléchiront à deux fois avant de s’embarquer dans un projet d’hydrocarbures au Québec, après le revers de l’île d’Anticosti(18) et l’interdiction d’exploitation de gaz de schiste, pour ne nommer que cela.

Le refus du projet Galt no 6 est un exemple clair de décision arbitraire du gouvernement provincial. Après avoir été soutenu financièrement par Ressources Québec en 2017(19), le projet a essuyé un refus de la part du ministre des Ressources naturelles(20). Ce refus s’explique difficilement puisque deux notes sous-ministérielles recommandaient d’accepter le projet, jugé conforme au terme de l’analyse technico-environnementale effectuée par un ingénieur indépendant(21). La Cour du Québec a décidé d’invalider la décision ministérielle, car le ministre n’a pas démontré que sa décision avait été prise, à tout le moins en partie, en fonction de considérations techniques et scientifiques(22). La Cour émet une mise en garde : la décision du ministre doit être fondée sur des aspects techniques, sans quoi celle-ci risque d’être arbitraire(23).

À la suite de ce jugement, le cabinet du ministre des Ressources naturelles assure vouloir déposer le plus rapidement possible un projet de loi interdisant l’exploration et l’exploitation d’hydrocarbures (le projet de loi 21), mais avance du même coup que les dossiers seraient supposément traités séparément(24). Ce projet de loi aura pour effet d’exproprier les pétrolières et gazières de façon inéquitable puisqu’elles n’ont pas enfreint la loi. Pour compenser les ressources financières et humaines investies par ces entreprises, le gouvernement propose de rembourser une partie de ces investissements, à hauteur de 75 % des coûts de fermeture des puits ainsi que le rachat des permis octroyés lors des dernières années(25). Une compensation liée aux retombées économiques potentielles est complètement écartée, voire ridiculisée par le ministre des Ressources naturelles, qui qualifie le potentiel d’hydrocarbures de « récit homérique »(26).

Mais l’opposition gouvernementale aux hydrocarbures ratisse plus large que l’exploration et l’exploitation sur le territoire québécois(27). En effet, le refus en 2021 du projet Énergie Saguenay démontre une fois de plus l’incertitude des projets dans le secteur des hydrocarbures. Ce projet consistait à liquéfier le gaz naturel venu de l’Ouest aux fins d’exportation outre-mer(28). L’objectif : fournir une ressource moins polluante que le charbon pour réduire les émissions mondiales de GES(29). Ce projet d’usine de liquéfaction au Saguenay avait un potentiel de retombées économiques et environnementales importantes(30). N’oublions pas que ce sont les régions qui auraient pu bénéficier de ce projet, régions qui ont un PIB par habitant sous la moyenne provinciale(31). Aussi, de telles décisions laissent planer l’incertitude pour tous les secteurs de l’extraction de ressources naturelles.

La position gouvernementale est manifestement en défaveur du secteur des hydrocarbures; cela s’explique du fait qu’elle ne tient compte que des répercussions locales de l’exploitation plutôt que de l’ensemble des bienfaits environnementaux internationaux, sans compter les avantages économiques pour la province.

Un projet de loi aux lourdes conséquences environnementales et économiques

Au cours des prochaines années, la demande énergétique mondiale sera croissante, notamment pour les hydrocarbures(32). En effet, les projections affichent une hausse de 30 % de la demande mondiale en gaz naturel d’ici 2050(33), selon les politiques actuelles, et de 9 % pour le pétrole d’ici 2045(34), une occasion de croissance économique colossale que le gouvernement provincial ne peut se permettre de balayer du revers de la main. Pour assurer la réduction des émissions de GES, le gaz naturel devra faire partie intégrante du bouquet énergétique de plusieurs pays où le charbon occupe encore une place importante, puisque le gaz naturel pollue environ deux fois moins que le charbon(35). D’ailleurs, la transition du charbon vers le gaz naturel dans le monde, de 2010 à 2018, a permis d’éviter l’émission de 500 millions de tonnes de CO2(36), ce qui équivaut aux émissions de GES de la province de Québec pendant près de 6 ans(37) au niveau d’émissions de GES de l’année 2019(38) (voir la Figure 2).

Le Québec a le potentiel de jouer un rôle de premier plan avec ses réserves de gaz naturel de 2800 à 8500 milliards de mètres cubes, assez pour remplir de 2,8 à 8,5 milliards de piscines olympiques(39). Le gouvernement devra revoir ses politiques énergétiques pour ne pas empêcher l’exploitation de gaz naturel, qui a le potentiel de réduire les GES mondiaux. Les impacts environnementaux bénéfiques avérés de l’adoption du gaz naturel ont d’ailleurs poussé le gouvernement fédéral à qualifier le GNL « d’énergie propre »(40). L’Union européenne veut également aller de l’avant avec l’étiquetage du gaz naturel comme ressource naturelle « verte » pour décarboner l’économie(41).

La politique énergétique québécoise freine le potentiel de développement économique de la province. Ce potentiel est loin d’être négligeable étant donné nos réserves importantes de gaz naturel et de pétrole. L’exploitation du gaz naturel du gisement Utica au Québec, qui se trouve dans les basses terres du Saint-Laurent(42), entre Montréal et Québec, permettrait à elle seule la création de l’équivalent de 230 000 emplois de qualité pour un an et une hausse du PIB du Québec atteignant jusqu’à 93 milliards de dollars(43).

Si le projet de loi 21 est adopté, le potentiel de développement économique de la province sera réduit et son rôle dans la transition énergétique mondiale sera amoindri. Le gouvernement québécois doit impérativement faire marche arrière avec son projet de loi 21 pour permettre à la province d’être un acteur de premier plan dans l’effort de réduction des émissions de GES mondiales et pour développer une économie forte et résiliente.