Le Bulletin des écoles secondaires du Québec: Réactions officielles prévisibles et quelques conséquences heureuses

Il y a peu de choses aussi prévisibles dans une démocratie occidentale que la réaction officielle de l’establishment de l’éducation face à un rapport indépendant sur la performance des écoles. Toutefois, les preuves empiriques supportant cette affirmation sont toujours bienvenues et l’introduction du Bulletin des écoles secondaires du Québec en a fait largement la preuve. Néanmoins, et en dépit des réactions pleines d’assurance des dirigeants de l’éducation, le Bulletin a très probablement suscité des réactions substantielles chez ces mêmes dirigeants, qui ont contribué aux changements structurels en cours dans le secteur de l’éducation québécoise. De façon tout aussi importante, le Bulletin a favorisé un véritable débat politique sur le choix d’école dans une province où, jusqu’à tout récemment, ces concepts avaient rarement été discutés, à savoir: le classement des écoles, l’estimation de leur valeur ajoutée, la diversité du programme scolaire, les écoles à charte, les bons d’éducation et surtout le libre choix d’école.

Un défi aux stratégies de monopolisation de l’information

Qu’arrivera-t-il si une évaluation indépendante telle que le Bulletin est introduite dans l’arène publique où les décisions politiques sont prises par une équipe de direction fortement centralisée et qui, de plus, contrôle le flux de l’information sur les conséquences de leurs décisions? Pour répondre à cette question, il faut un modèle d’analyse reliant les intérêts des consommateurs avec l’information sur la performance des écoles.

Les consommateurs ont besoin d’information sur la qualité des services offerts par les divers établissements d’enseignement et sur les coûts qui y sont attachés afin d’être en mesure de prendre des décisions éclairées. Même si les consommateurs agissent d’abord en fonction de leurs préférences et de leur budget, ils contraignent aussi, bien qu’involontairement, les fournisseurs dans la recherche de leur bien-être. Les agents du monopole public tenteront alors soit d’arrêter, soit de contrôler le flux d’informations objectives transmises aux consommateurs concernant la qualité de leurs services et leurs coûts réels. La vie est plus facile pour les élus qui dirigent le monopole d’État en éducation quand ils n’ont pas à composer avec la pression de consommateurs bien informés. Il est alors plus aisé pour eux de faire des compromis sur la qualité et sur les coûts, ce qui permet d’accommoder les demandes des groupes d’intérêt. Ces lobbies sont habituellement de précieux alliés en période électorale. Même privés de cette information, les consommateurs essaieront d’obtenir les meilleurs services en fonction de leur budget mais ils le feront moins efficacement. Par conséquent, le consommateur aura peu ou pas d’influence sur les conditions salariales offertes aux divers personnels et ainsi les contribuables pourraient bien être contraints à payer plus pour moins de qualité.

Maintenant, introduisez une source d’information, même imparfaite, à la fois indépendante et peu coûteuse relativement à la performance des écoles, et les usagers s’empresseront de la valoriser. Le contrôle du monopole d’État sur l’information est dès lors interrompu. Le comportement des consommateurs, quant à la sélection d’écoles, devient plus rationnel et donc plus efficace. Les commissions scolaires doivent tenir compte des nouvelles demandes des consommateurs et modifier obligatoirement la planification de leurs ressources humaines, leurs politiques de transport d’écoliers et les budgets des écoles. Le travail des enseignants et des directeurs d’école est plus scruté que jamais auparavant. Le ministre de l’Éducation perd ainsi une partie de son emprise sur le programme scolaire et ne peut plus orienter en toute liberté l’évolution future de l’éducation québécoise. Plus important encore, le monopole d’État perd sa capacité à proposer des compromis sur la qualité et sur l’efficacité de ses services dans le but d’obtenir le support électoral de l’establishment de l’éducation.

Il est maintenant aisé de prédire la réaction des dirigeants de l’éducation. Telle une chorale en parfait unisson, le ministre de l’Éducation, les syndicats d’enseignants, les commissions scolaires et les autres groupes d’intérêts affiliés annonceront la fin du monde (comme ils le concoivent) et prédiront des suites désastreuses pour les parents et la grande communauté du Québec si le Bulletin n’est pas proscrit. En réalité, ni le co-auteur, Peter Cowley de l’Institut Fraser et ni moi-même n’avons été surpris par la réaction officielle à la publication des deux premiers tirages du Bulletin (Marceau et Cowley, 2000, 2001). L’ensemble des réactions officielles au Bulletin a validé amplement le modèle de la recherche de l’intérêt personnel. Néanmoins, les suites découlant de notre défi au contrôle monopoliste de l’information ont été, en fait, plus importantes que nous ne l’avions prévu.

Avant le Bulletin, le ministre québécois de l’Éducation gérait un programme bien établi d’épreuves écrites obligatoires pour tous les étudiants inscrits aux deux dernières années du niveau secondaire. Les données générées par ces examens ont procuré aux dirigeants de l’éducation d’excellentes occasions d’offrir aux parents une information utile dans le but de les aider à prendre des décisions éclairées en éducation et aussi d’assister les fournisseurs de services d’enseignement dans l’amélioration des services fournis. Pourtant, et malgré que le ministère ait publié annuellement depuis 1994 sur son site Internet plusieurs données par école, leur disponibilité n’a jamais été bien publicisée et, conséquemment, cette information fut largement ignorée à la fois par les médias et les parents. De plus, le contenu a été publié dans un format ne favorisant ni la comparaison des résultats courants par rapport aux résultats historiques d’une école ni les résultats globaux par rapport à ceux des autres écoles.

La réaction officielle du milieu fut de s’opposer vigoureusement à un accès facile aux données sur la performance des écoles par crainte d’une décentralisation du processus décisionnel de l’éducation. Le gouvernement du Québec avait, en effet, reçu récemment le rapport final de la Commission sur les états généraux de l’éducation. Les auteurs de cette étude de deux ans sur l’éducation au Québec recommandaient, entre autres, de réduire le soutien financier aux écoles privées, d’éliminer l’instruction religieuse dans les écoles québécoises et de transformer immédiatement et en profondeur l’approche pédagogique utilisée dans toutes les écoles. Ce rapport de la Commission a été suivi d’un projet d’action coûteux qui, au lieu de provoquer un réel changement, a plutôt donné au public le faux sentiment d’une révolution bien orchestrée. Cette pseudo-révolution a plutôt élargi le pouvoir détenu par le monopole d’État de l’éducation en réduisant de moitié le nombre de commissions scolaires sans gains appréciables d’efficience et en incluant dans le mandat du système public d’éducation la maternelle et l’enseignement à temps plein pour les enfants de quatre et cinq ans et, bientôt, de trois ans. Tout au long de ce projet, le contrôle est demeuré fermement entre les mains de l’establishment de l’éducation et rien ne permettait d’anticiper l’excitante dynamique socio-politique qui fut créée par la publication du Bulletin.

Réactions au premier tirage du Bulletin des écoles – des pommes et des oranges!

Peu après le lancement de notre premier Bulletin et la publication simultanée du classement des écoles – surnommé le Palmarès des écoles secondaires – par le magazine L’actualité, un magazine de nouvelles de premier plan au Québec, le monopole de l’éducation a réagi de façon fort prévisible. Tout en admettant que les données contenues dans le Bulletin pouvaient être utiles aux parents et aussi parce que ces données étaient puisées à même son propre ministère, le ministre de l’Éducation, François Legault, a affirmé aux médias que tout classement d’écoles était un exercice aussi futile que celui de comparer des pommes à des oranges. Les syndicats des enseignants et les commissions scolaires n’ont offert aucun commentaire positif et en ont profité pour condamner le Bulletin en le qualifiant de coups bas assénés au régime public de l’éducation par deux «organismes de droite» à savoir, l’Institut Économique de Montréal et «The Fraser Institute». Toutefois, la télévision, la radio et les journaux à travers le Québec ont largement assuré la couverture du lancement du Bulletin et en plus, la plupart des éditorialistes ont soutenu notre Bulletin.

Dans les mois qui ont suivi cette publication, deux événements de grande portée sont survenus. Premièrement, le ministre a développé son propre Bulletin surnommé Plan de réussite(1), et ce malgré son rejet initial du concept de la comparaison de performance entre les écoles. Toutefois, ce Plan de réussite, bien que basé sur un ensemble de données similaires à celles de notre Bulletin, n’était ni facilement accessible et ni facile à utiliser. Deuxièmement, et bien après sa publication, les éditorialistes ont continué à commenter le Bulletin et les enjeux s’y rattachant. En effet, pressentant l’intérêt marqué des parents pour une information objective sur la performance des écoles, plusieurs journaux ont suivi ce mouvement populaire et ont publié des résultats des épreuves écrites tirées directement du site Internet du ministère de l’Éducation bien avant la parution du second tirage du Bulletin. Les temps changent!

Réactions au deuxième tirage du Bulletin des écoles – des pommes et des bananes!

À la parution du deuxième tirage, L’actualité a inséré un encart détachable à l’intérieur de son magazine, daté du 15 novembre 2001, dans lequel apparaissaient les données pour les 463 écoles ainsi que leur classement individuel. Certains ont estimé que cette édition a attiré plus de un million de lecteurs. L’éditorial, qui accompagnait les tableaux de données, contenait en plus les résultats d’un sondage téléphonique d’opinion publique. Soixante quinze pour-cent des personnes interrogées lors de ce sondage jugeaient nécessaire la publication des résultats des écoles, tels que contenus dans le Bulletin. Le ministre Legault a lui aussi modifié son opinion antérieure en suggérant que le Bulletin compare cette fois-ci des pommes à des bananes! De façon générale, la résistance fut plus formaliste et surtout moins émotionnelle, bien que quelques professeurs de facultés d’éducaton eurent accepté l’invitation de la Fédération des commissions scolaires à attaquer la justesse du Bulletin. Néanmoins, et pour la première fois, la Fédération provinciale des comités de parents a publiquement appuyé notre Bulletin.

Causes ou coïncidences: en quoi le secteur de l’éducation a-t-il changé depuis l’introduction du Bulletin des écoles?

Coïncidence ou non? Le ministre de l’Éducation a augmenté de façon significative la quantité des données publiées annuellement concernant les écoles, les résultats scolaires des étudiants et les données socio-économiques s’y rattachant. Peu après la publication du deuxième tirage, au moins une commission scolaire québécoise a acheté de l’espace publicitaire dans un journal local afin d’y étaler les résultats des étudiants inscrits à ses programmes scolaires d’élites. Cette action est une preuve manifeste que tous les niveaux du monde scolaire se concentrent maintenant sur les résultats et les façons de les mesurer.

Coïncidence ou non? Après la publication du premier tirage du Bulletin, une des questions les plus fréquemment posées par les parents concernait l’absence d’un examen obligatoire en mathématiques. Deux ans plus tard, il était en place.(2)

Coïncidence ou non? Les journaux ont fait état de la popularité soudaine des écoles privées (Chouinard, 2001b) alors que les commissions scolaires s’en plaignaient (Richard, 2002). Le Bulletin a été à la fois crédité et blâmé pour cette situation car les écoles privées se sont accaparées de 80 des 100 meilleures positions dans le classement. Des parents ont même attendu plusieurs heures afin de garantir à leurs enfants des places aux examens d’admission des écoles privées. C’était du jamais vu au Québec. Toutefois, il est possible que ce soit le classement d’une école plus que le fait qu’elle soit privée ou publique qui a stimulé cette demande. En effet, celle-ci s’est avérée également importante pour les écoles publiques bien classées.

Coïncidence ou non? La Fédération des commissions scolaires a annoncé en juin dernier que celles-ci devront mieux se vendre au public si elles souhaitent contrer la popularité grandissante des écoles privées(3). Comme il arrive souvent dans de telles circonstances, des requêtes furent renouvelées auprès du nouveau ministre de l’Éducation, Sylvain Simard, afin qu’il arrête ou réduise l’assistance financière publique aux écoles privées. Le ministre a refusé en invoquant le fait que les écoles publiques peuvent et devront faire un meilleur travail de marketing pour leurs services d’enseignement (Chouinard 2002c). Les parents sont dorénavant encouragés avec la bénédiction du ministère de l’Éducation à sélectionner librement l’école qu’ils préfèrent, soit-elle publique ou privée.

Coïncidence ou non? La commission scolaire de l’île de Montréal interdisait, depuis un certain temps, à ses écoles d’introduire de nouveaux programmes spéciaux ou alternatifs. Cette interdiction a été levée depuis quelques mois dans le but avoué de permettre aux écoles publiques de concurrencer la croissance rapide des écoles privées. Ces écoles publiques peuvent dorénavant innover et devenir plus attrayantes pour les parents. Cette volte-face procurera une plus grande diversité au marché montréalais de l’éducation, et ce même pour les parents pour qui les écoles privées demeurent inabordables. Apparemment, le Bulletin a favorisé une concurrence accrue entre les écoles pour le plus grand bénéfice de tous les étudiants.

Coïncidence ou non? Le ministre Legault, qui a récemment changé de portefeuille pour devenir le ministre de la Santé, a annoncé que son ministère rendra public, plus tard dans l’année, un Bulletin des hôpitaux dans lequel il comparera la performance des hôpitaux québécois.

Coïncidence ou non? Il y a un an, peu après que le Parti libéral du Québec eut formellement retenu le concept d’un Bulletin géré par le gouvernement, l’Action démocratique du Québec (ADQ), un parti représenté à l’Assemblée Nationale du Québec uniquement par son chef Mario Dumont, est allé encore plus loin et a adopté le concept des bons d’éducation comme un des éléments-clés de sa plate-forme électorale. À l’époque, cette nouvelle proposition radicale avait peu attiré l’attention mais les choses ont dramatiquement changé depuis le printemps dernier. Ce parti semble maintenant offrir une alternative viable aux partis politiques mieux établis selon les récents sondages, qui font état d’appuis en croissance pour l’ADQ. Les partis traditionnels ont déjà commencé à orienter plus à droite leur plate-forme électorale dans l’espoir de contrer une partie de l’avance électorale de ADQ. Malgré cela, ces derniers étaient convaincus que les électeurs rejetteraient les politiques les plus radicales de l’ADQ telles que l’introduction des bons d’éducation et la privatisation du système médical. Toutefois, le système controversé des bons d’éducation fut largement discuté dans les médias québécois (Chouinard, 2002 a). Les élections partielles du printemps dernier ont procuré une victoire étonnante à l’ADQ alors qu’il remportait quatre des cinq sièges en jeu. Certains analystes politiques croient maintenant que la prochaine et imminente campagne électorale générale québécoise portera principalement sur ces deux articles du programme électoral de l’ADQ. Dans l’éventualité où l’ADQ ne gagnerait pas la prochaine élection générale, ce qui semble probable pour le moment, cette nouvelle dynamique politique ramènera dans l’agenda électoral officiel et aussi dans des millions de foyers, le thème de l’éducation et, plus spécifiquement, celui des bulletins d’écoles et des bons d’éducation.

Conclusion: le Bulletin des écoles est un agent de changement de politique publique

Il est sans doute possible que tous ces événements soient sans lien et que leur chronologie ne soit que pure coïncidence. Mais il y a deux ou trois ans seulement, avant que le Bulletin ne soit introduit au Québec, il n’y avait aucun débat sur l’institution d’un nouvel examen obligatoire en mathématiques pas plus que sur l’augmentation substantielle de la quantité et de la qualité des données produites par école et facilement accessibles aux parents. Personne n’avait prévu ni la popularité grandissante des écoles privées ni l’orientation plus «marketing» adoptée par le secteur public pour contrer cette compétition accrue. Personne ne soupçonnait que cette compétition mènerait à une augmentation de l’offre de programmes scolaires alternatifs dans les écoles publics de l’île de Montréal. Personne n’avait prédit que le ministre Legault proposerait le Bulletin des hôpitaux seulement quelques mois après avoir ridiculisé notre Bulletin des écoles. De plus, personne n’aurait suggéré que les bons d’éducation deviennent l’objet de débats publics sérieux dans une société où l’establishment politique demeure encore persuadé de l’existence d’un vrai «modèle québécois» dans lequel il n’y a que très peu de place pour les consommateurs, la décentralisation de l’État ou les solutions marchandes aux problèmes de politiques publiques.

Est-il possible que la publication de statistiques de performance sur les fournisseurs d’importants services publics dans des secteurs tels que l’éducation, la santé et l’environnement puisse être un important agent de changement politique? Assurément, une publication comme le Bulletin, influence l’agenda public et contribue à briser le monopole d’information si prisé par les monopoleurs de l’État. L’accessibilité accrue à une information utile sur la performance crée un effet domino, qui éventuellement touche aux parties les plus sensibles du processus politique à savoir: l’opinion des électeurs, des parents et les consommateurs de médias d’information. En effet, les politiciens et les professionnels des médias essayent par nécessité de converger vers les préférences des grands groupes sociaux.

Une chose est finalement devenue très claire pour moi; j’ai pris conscience que la très grande majorité de mes analyses politiques et recommandations antérieures avait été dirigée vers les universitaires et les fournisseurs de services publics et qui n’avait apporté, pour être honnête, aucun effet réellement mesurable à part l’appui d’étudiants, de collègues et de quelques fonctionnaires en exercice. Des publications comme les bulletins sont dans une catégorie bien différente d’agents de changement politique. En procurant aux consommateurs des outils qu’ils sont en mesure de comprendre, d’apprécier et d’utiliser facilement dans la prise de décision, vous contribuez probablement de manière efficace à modifier leurs comportements. Et les changements de comportement des consommateurs ne sont-ils une source importante des changements de politiques publiques?

Notes

1. Voir http://www.meq.gouv.qc.ca/publications/plan_reussite/index.htm.
2. Voir http://www.meq.gouv.qc.ca/CPRESS/cprss2002/c020412a.htm.
3. André Caron, Président, Fédération des commissions scolaires du Québec (FCSQ), in Magazine SAVOIR, Juin 2002. p. 3.

Références

•Chouinard, Marie-Andrée (2002a). «Bons d’études: Mario Dumont se heurte à l’opposition des parents», Le Devoir, 4 juillet, p. A1.
•Chouinard, Marie-Andrée (2002b). «Faire concurrence au privé: Le quart des écoles publiques ont déjà un volet particulier», Le Devoir, 12 mars, p. A1.
•Chouinard, Marie-Andrée (2002c). «L’école publique reprend du galon», Le Devoir, 10 mai.
•Marceau, Richard, and Peter Cowley (2000). Bulletin des écoles secondaires du Québec: Édition 2000/Report Card on Quebec’s Secondary Schools: 2000 Edition. Montréal, PQ: Institut économique de Montréal / Vancouver, BC: The Fraser Institute.
•Marceau, Richard, et Peter Cowley, avec Sylvain Bernier (2001). Bulletin des écoles secondaires du Québec. Éd. 2001/Report Card on Quebec’s Secondary Schools: 2001 Edition. Montréal, PQ: Institut économique de Montréal / Vancouver, BC: The Fraser Institute.
•Richard, Monique (2002). «L’éducation publique, c’est une question de justice», Le Soleil, 22 février.
•Samson, Claudette (2002). «80 000 usagers contribueront au 1er palmarès du réseau», Le Soleil, 13 juin.

Richard Marceau is Associate Researcher at the MEI and co-author of the Report Card.